Tributário & Concursos: Evolução do entendimento do STF no controle concentrado das leis orçamentárias

domingo, 20 de maio de 2012

Evolução do entendimento do STF no controle concentrado das leis orçamentárias

Meus amigos, irei me aventurar aqui, outra vez, a tecer breves comentários sobre outras disciplinas além do direito tributário. 

Hoje irei falar um pouquinho de uma tema que passa pelo direito constitucional, direito tributário e pelo direito financeiro e que já fora muito debatido na doutrina e explorado em várias provas de concursos, especialmente em questões subjetivas na 2ª fase das procuradorias.

Vamos lá, controle de constitucionalidade concentrado das leis orçamentárias e a evolução do entendimento do Supremo.

Esse tema já teve diversos capítulos no Supremo Tribunal Federal que, gradativamente, deu um giro de 180º no seu entendimento sobre o assunto. Veremos rapidamente como se deu tal mudança.

Num primeiro momento, o Supremo entendia que a lei orçamentária era lei somente quanto a sua forma, pois materialmente possuiria natureza de ato administrativo. Em outras palavras, a lei orçamentária seria formalmente lei, vez que editada de acordo com a Constituição segundo o rito próprio para edição das leis, mas veicularia matéria própria de ato administrativo, pelo fato de ela não possuir a generalidade, abstração e impessoalidade própria das leis.

Esse entendimento do STF foi veiculado na ADI 2.057, quando instado a se pronunciar sobre a constitucionalidade de uma determinada emenda parlamentar a uma lei orçamentária. Ao entender que seria ato de natureza concreta, o Supremo disse que a LO não poderia ser objeto de controle de constitucionalidade, pois, repita-se, não possuiria a abstração própria das leis. 

Desta forma, conclui-se que, nesse momento, para ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade, o STF entende que o ato impugnado deve possuir abstração, generalidade e impessoalidade, atributos ausentes numa lei orçamentária.

Contudo, no julgamento da ADI 2.925, em 2003, o Supremo começa a mudar um pouquinho o seu entendimento acerca da possibilidade de controle concentrado das leis orçamentárias. A ação constitucional foi proposta contra a Lei Orçamentária 10.640/2003, que determinou a desvinculação de parte das receitas a serem arrecadadas com a CIDE Combustíveis. 

Como a CIDE é uma contribuição, prevista no art. 177, §4º da Constituição, entendeu-se que a destinação das receitas por ela arrecadadas deveriam ser aquelas lá elencadas. Lembrando: 
  • pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e seus derivados e derivados de petróleo;
  • financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás; e
  • financiamento de programas de infraestrutura de transportes.
A supracitada lei orçamentária, contudo, estabelecia outras destinações diversas daquelas previstas expressamente na Constituição e que eram completamente desassociadas dos motivos que ensejaram a criação deste tributo.

O STF, ao julgar procedente a ADI 2.925, reafirma seu entendimento anterior, mas faz a ressalva que, com relação especificamente a esta Lei Orçamentária, na parte que trata da desvinculação de receita da CIDE, ela possuiria generalidade, abstração e impessoalidade, requisitos necessários para que a lei fosse objeto de controle concentrado de constitucionalidade.

Percebam que o STF não abandonou, ainda, os requisitos de modo a aceitar o controle de constitucionalidade de toda e qualquer lei orçamentária. Ele disse apenas que aquela LO, em específico na parte que tratava da CIDE, era formal e materialmente lei, ou seja, possuiria a abstração necessária para ser objeto de controle.

A grande virada no entendimento do STF veio em 2008 com o julgamento da Lei 11.685/2008, nascida da conversão da MP 405/05, que determinara a abertura de créditos extraordinários sem que estivessem presentes os requisitos constitucionais para tanto, previstos no art. 167, §3º da Constituição: calamidade pública, guerra ou comoção interna.
Contra essa norma foi ajuizada a ADI 4.048, decidindo o Plenário do Supremo, ao dar provimento ao pedido de declaração de inconstitucionalidade, que o simples fato de ser a norma formalmente lei já era suficiente para ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade, sem que seja necessário que se analise sua abstração.

Disse, ainda, o STF que saber se determinada norma possuiria abstração, generalidade e impessoalidade para fins de controle de constitucionalidade somente seria relevante quando se tratasse de norma infralegal. Como no caso tratava-se de uma lei formal, já bastava que para fosse objeto de constrole concentrado de constitucionalidade. 

Até aí muitos pensavam na doutrina que se tratava de um distinguish do Supremo na sua jurisprudência (e alguns até hoje pensam assim). Contudo, ele reafirma o novo posicionamento acima transcrito no julgamento da ADI 4.049, que atacou a MP 402/2007, convertida na Lei 11.656/2008, pelos mesmos motivos aludidos na ADI que a precedeu (abertuda de créditos extraordinários ao arrepio dos requisitos constitucionais).

Consolidando, então, a evolução do entendimento do Supremo, ficaríamos assim:
  1. ADI 2.057 (1998) - Não pode por não possuir abstração;
  2. ADI 2.925 (2003) - Pode se no caso em específico possuir abstração;
  3. ADI 4.048 (2008) - Basta ser lei formal, independente de possuir ou não abstração
Bons estudos!

Um comentário:

  1. Carolina Delgado21 de maio de 2012 16:44

    Blog excelente! Super atualizado, descobri sem querer e já li vários posts! Muito bom mesmo!

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