Tributário & Concursos: Desvio de Valores Arrecadados - Efeitos Tributários

quarta-feira, 2 de maio de 2012

Desvio de Valores Arrecadados - Efeitos Tributários

Amigos,

Quero tratar hoje de um assunto muito importante, pouco abordado em manuais mais básicos de Direito Tributário, mas que é tema bastante discutido na doutrina tributária de maior profundidade.

Trata-se do seguinte questionamento: nas contribuições, tributos de arrecadação vinculada, o desvio dos valores arrecadados para finalidade diversa da definida em lei macula de inconstitucionalidade a lei instituidora do tributo. Dito de outra forma: não aplicando o administrador público os valores arrecadados no destino legalmente fixado é possível ao contribuinte repetir o indébito?


Exemplificando, a União cobra determinada contribuição previdenciária, com base em lei instituidora, mas os valores arrecadados são destinados a finalidade diversa que não o financiamento da previdência. É possível ao contribuinte postular a repetição do indébito dos valores pagos, por suposta inconstitucionalidade?

O assunto é polêmico e pode, perfeitamente, ser cobrado em provas discursivas.

Em primeiro lugar, penso que há de se fazer uma clara distinção entre a validade jurídica da relação obrigacional tributária advinda da norma tributária e a questão do destino que se dá pelo administrador público aos valores arrecadados.

Sob a perspectiva específica da obrigação tributária, analisando a regra-matriz de incidência inscrita na lei que institui a contribuição, não me parece haver vício que justifique a invalidade da cobrança, ainda que aos valores arrecadados seja dado destino diverso. Não se há de falar, portanto, em repetição de indébito.

Entendo que o desvio dos valores arrecadados para finalidade distinta da legalmente prevista constitui elemento completamente estranho ao âmbito de validade da obrigação tributária constituída, não autorizando o contribuinte a pleitear judicialmente a repetição dos valores pagos a título da contribuição, tampouco a declaração de inconstitucionalidade da norma instituidora.

Não quero dizer com isso, e faço questão de deixar claro, que o administrador público, na qualidade de aplicador dos valores arrecadados a título de tributos, esteja desvinculado do destino legalmente fixado, restando desembaraçado de qualquer sanção na hipótese de promover o desvio. Também não entendo que a lei orçamentária não possa ser objeto de controle de constitucionalidade.

Em verdade, o ato administrativo de desvio da monta recolhida a título de certa exação para outra finalidade é plenamente sancionável em todas as esferas normativas possíveis (criminal, administrativa etc.), restando, entretanto, ilesa a obrigação tributária constituída com base na lei instituidora.

Também o desvio por parte da lei orçamentária tem sido reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal como digno de controle.

Com isso quero afirmar, em outras palavras, que o desvio de finalidade merece reparos em campo diverso das ações de repetição de indébito, qual seja, no das responsabilidades do administrador público, especialmente no que pertine às normas de direito financeiro, às quais está plena e irrestritamente sujeito o aplicador dos recursos públicos e no campo do controle de constitucionalidade da lei orçamentária. O desvio, portanto, constitui elemento estranho ao fenômeno da incidência tributária, que, no caso, se mantém incólume.

Não me ressoa oportuna, por outro lado, a discussão que leva em conta o desvio promovido como causa do desnaturamento da contribuição, sob o fundamento de sua qualidade de tributo essencialmente destinado.

O critério da destinação utilizado doutrinariamente como forma de distinguir espécimes tributárias autônomas deve ser entendido intra-normativamente, de maneira que, cuidando o legislador tributário de vincular o destino dos valores arrecadados a título de determinada  exação a um fim específico, delimitada, só por isso, estará a posição do tributo dentro do sistema tributário.

A questão da efetiva destinação, entenda-se, situada faticamente em momento posterior ao fenômeno da incidência tributária, não desnatura a espécie tributária, porquanto, reitero, constitui questão completamente alheia à obrigação tributária. Nisso não reside qualquer contradição com a classificação doutrinária da espécie em foco.

Obviamente, o entendimento aqui defendido não é pacífico. Há autores que sustentam posicionamento diametralmente oposto.

Cuida-se, entretanto, de uma das soluções passíveis de ser apresentada ao examinador, na hipótese de cobrança de questionamento dessa natureza.

Forte abraço e até a próxima.

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